Világháborúk árnyékában – A magyar közigazgatás történetéből

Vajon lehet a közigazgatás története érdekes? Lehet, csak megfelelően kell közelíteni hozzá. De mi a megfelelő megközelítés? Jog-, vagy történettudományi szempontú? Legjobb, ha mindkettő benne van.

Ezt tartotta szem előtt a Magyar Nemzeti Levéltár (a továbbiakban MNL) és a Nemzeti Közszolgálati Egyetem (a továbbiakban NKE), amikor megszervezte a Pillanatképek a 20. század magyar közigazgatásának történetéből című konferenciát. Az immár negyedik állomásánál tartó rendezvény az 1918 és 1946 közötti időszakra fókuszált. A kétnapos szimpózium 2016. november 22–23-án zajlott le. Első napi helyszínéül a Magyar Nemzeti Levéltár Országos Levéltára konferencia- és kiállítóterme, második napi helyszínéül pedig a Nemzeti Közszolgálati Egyetem Államtudományi és Közigazgatási Kar Magyary Zoltán előadóterme szolgált.


Peres Zsuzsanna, Kovács Tamás, Mikó Zsuzsanna, Patyi András. Fotó: Czikkelyné Nagy Erika / Magyar Nemzeti Levéltár

A konferenciát Mikó Zsuzsanna, a Magyar Nemzeti Levéltár főigazgatója és Patyi András, a Nemzeti Közszolgálati Egyetem rektora nyitotta meg. Mikó Zsuzsanna hangsúlyozta, hogy a közigazgatás történetének tanulmányozásához elengedhetetlen a levéltári anyagok mély ismerete. A levéltárosok élen járnak ezek feldolgozásában, az utóbbi években is több fontos kötetet adta közre. Patyi András szerint a közigazgatás tudományos igényű tanulmányozása lehetetlen összehasonlító vizsgálatok nélkül. Az aktuális kihívásokra adandó megfelelő válaszok kidolgozásához szükség van más rendszerekkel való összevetésre. Erre egyik módszer a más országok jelenlegi közigazgatásával összevetés, a másik a múltbeli hazai rendszerek vizsgálata.

Az első napi plenáris ülést Padányi József mk. dandártábornok, az NKE rektorhelyettese vezette le, aki rövid köszöntés után átadta a szót Szabó Istvánnak, a PPKE JÁK egyetemi tanárának, aki Koronázás és trónfosztás, 1916-1921 című előadásában bemutatta a háborús összeomlás után kialakuló, államformáról szóló vitát, amely akkor került le a napirendről, amikor a királyságpárti politikai erők elsöprő győzelmet arattak a nemzetgyűlési választásokon. Rámutatott, hogy mind az érvényben levő jogszabályokkal, mind a történelmi alkotmánnyal szemben állt a trónfosztás, ugyanis a királysági államforma fennmaradása esetén a király és az országgyűlés egyidejű beleegyezésére lett volna szűkség jogszerűségéhez.

Homoki Nagy Mária, az SZTE ÁJTK egyetemi tanára Alkotmányos jogfejlődés a Trianon utáni Magyarországon című előadásában főleg magánjogi kérdéseket vizsgált. Rámutatott, hogy 1918 őszén közjogilag is nagyon nehéz helyzetbe került az ország, magánjogi kódex pedig nagyon sokáig nem készült. A magánjogi kérdéseket egyes törvények szabályozták. Ezek sokszor olyan rendelkezéseket tartalmaztak, amelyek a magánjogot a közigazgatási jog felé mozdították el. Példaként a szabadalmi törvényt hozta fel, amely a Szabadalmi Hivatalból bíróságot csinált, és egyedülálló módon nemcsak jogi végzettségű tagjai lettek, hanem mérnökök és más szakértők is dolgoztak ott.

Simon Attila, az SJE TK egyetemi docense, a Fórum Kisebbségkutató Intézet igazgatója A magyar közigazgatás bevezetésének ellentmondásai az első bécsi döntés által visszakapott felvidéki területsávon című előadásában a visszacsatolás összetett folyamatát mutatta be, amelyben a közigazgatás is fontos szerepet játszott. A bécsi döntés etnikai alapú revíziót jelentett, ezért a visszacsatolt terület közigazgatásilag nem volt egységes, több megye csonka formában került vissza. A magyar közigazgatás nem készült fel a terület gyors integrálására, ezért provizórikusan katonai közigazgatást rendeztek be civil csoportokkal. A helyi fejlődés és az ezekből fakadó adottságok figyelembe vétele helyett az 1918 előtti állapotokat akarták restaurálni, ami számos konfliktushelyzetet teremtett.


Szabó István, Homoki Nagy Mária, Padányi József, Simon Attila. Fotó: Czikkelyné Nagy Erika / Magyar Nemzeti Levéltár

A délutáni első szekció levezető elnöke, Máthé Gábor, az NKE professzor emeritusza felhívta a figyelmet arra, hogy Tóth Zoltán József (NKE, egyetemi docens) előadása betegség miatt elmarad. Az Államfői hatalom, állam- és kormányforma, szentkoronatan a 20. században című előadást részben pótlandó, maga beszélt röviden az eszme történetéről, majd átadta a szót Fiziker Róbertnek. Az MNL történész-levéltárosa A „legközelebbi ünnepnapra” várva. Királykérdés Magyarországon a két világháború között címmel tartott lendületes előadást, amelyben a legitimista koncepciókat vázolta fel. A királypártiak egyszer tettek csak kísérletet IV. Károly visszahozására, rendkívül kedvező külpolitikai körülmények között, azonban ekkor sem jártak sikerrel. Ebből is látszik, hogy a legitimista mozgalom szinte semmilyen gyakorlati eredményt nem tudott felmutatni, képviselői inkább a gondolat emberei voltak. Nem dolgoztak ki egységes osztrák-magyar akciótervet, holott sikeres restaurációhoz mindkét birodalomfél támogatására szükség lett volna.

Bern Andrea, az ELTE BTK doktorjelöltje Dinasztialapítási kísérlet vagy konzervatív összefogás? – A kormányzó-helyettesi intézmény elvi, politikai háttere című előadásában több szálon futó politikai cselekményt vázolt fel, amelyek a kormányzó-helyettes választásban futottak össze. Különösen a hadbalépés után értékelődött fel Horthy István szerepe. A kormányzóhoz közelálló körök szemében innentől kezdve már nem csupán az a személy volt, akivel biztosíthatták a rendszer folytonosságát, valamint saját egzisztenciájukat az idős kormányzó halála esetén is, hanem az is, akit alternatívaként felépíthettek az angolszász hatalmak számára tárgyalópartnerként.

A szekció záróelőadását Horváth Attila, az NKE ÁKK intézetvezető egyetemi docense tartotta Az 1946. évi VII. törvénycikk – a demokratikus államrend és a köztársaság büntetőjogi védelméről címmel. Ezt a törvényt annak idején hóhértörvénynek hívták, mivel rengeteg esetben eredményezett halálbüntetést alkalmazása. Szövegezését a szovjet törvénykönyvből vették át, megfogalmazása pedig kellően homályos volt ahhoz, hogy tágan lehessen értelmezni. 1956-ig közel ötszáz embert ítéltek halálra erre a jogszabályra hivatkozva, majd a forradalom utáni megtorlás során is sok esetben ezt alkalmazták.


Fiziker Róbert, Bern Andrea, Máthé Gábor, Horváth Attila. Fotó: Czikkelyné Nagy Erika / Magyar Nemzeti Levéltár

A második délutáni szekción Gecsényi Lajos, a Magyar Országos Levéltár nyugalmazott főigazgatója elnökölt. Az ülésszak nyitóelőadását Pálvölgyi Balázs, az NKE ÁKK egyetemi docense tartotta volna, azonban hivatalos elfoglaltsága miatt nem tudott megjelenni. Szövegét eljuttatta a szervezőknek, azt Peres Zsuzsanna, az NKE ÁKK dékánhelyettese prezentálta a hallgatóságnak. A magyar migrációs politika átalakulása a 20. század első negyedében című anyag kitért a dualizmuskori kivándorlás kérdéseire, az első világháború során meginduló, valamint a háború után az utódállamok területéről érkező menekülthullám kezelésére. Csak 1924-re esett vissza annyira a menekültek száma, hogy az ő ügyeiket intéző hivatalt meg lehetett szüntetni. Az ebben az időszakban érkezett mintegy 450 000 ember integrációja komoly terhet rótt az államháztartásra.

A második előadást Kriskó Edina, az NKE ÁKK egyetemi adjunktusa tartotta „Amiről a személyügyek mesélnek…” Közszolgálati életpályák a két világháború között a BM személyügyi iratainak tükrében címmel. A korszakban nem létezett egységes közszolgálati pragmatikatörvény. Az első világháborúig kiépültek a zárt közszolgálati személyzeti rendszer alapjai. A bekerülésről nehéz releváns adatokat kinyerni, az iratanyag nem a kinevezésekről szól. Az akták külföldi rendjelekre viselésére vonatkozó kérelmeket és elbírálásukat, életmentésért járó elismerések, kitüntetések jegyzőkönyveit, negyven éves szolgálatért járó díszérmek, készpénzjutalmak dokumentációját tartalmazza.

Harmadikként Püski Levente, a DE BTK professzora kapott szót, aki A vidéki törvényhatóságok küldöttei a Horthy-kori felsőházban címmel tartotta meg előadását. A felsőházi küldöttek közül hetvenhatan képviselték a vármegyéket és a megyei jogú városokat. Közülük a tisztviselők és a birtokosok száma volt a legnagyobb, azaz leginkább a vidéki agrárius középosztály képviseltette magát. Viszonylag kevés beleszólással bírtak az ügyekbe, a különböző bizottságok vezetői pozícióit nem ők kapták.

Az első nap záróelőadását Nagy Janka Teodóra, a PTE JGYK főiskolai tanára tartotta A szociális igazgatás komplex értelmezése a két világháború között címmel, melyben három olyan életpályát mutatott be, amelyeket a népjóléti igazgatás kötött össze. Magyary Zoltán, Esztergár Lajos és Csizmadia Andor munkásságát egyaránt a produktív szociálpolitikai törekvés határozta meg, elméleti és gyakorlati munkásságuk egyaránt komoly eredményeket hozott.


Fotó: Czikkelyné Nagy Erika / Magyar Nemzeti Levéltár

A második nap plenáris ülése immár a Nemzeti Közszolgálati Egyetem Ménesi úti kampuszán zajlott. A levezető elnöki feladatokat Mikó Zsuzsanna, az MNL főigazgatója látta el. Elsőként Hornyák Árpádnak, a PTE TTI egyetemi docensének, az MTA BTK TTI tudományos főmunkatársának adta meg a szót, aki A Délvidék a délszláv királyság közigazgatási rendszerében, 1918–1941 címmel tartott előadást. A Délvidék fogalma a történelem során többször változott, ebben a korszakban a Magyarországtól a Szerb-Horvát-Szlovén Királysághoz került, nem Horvátországhoz tartozó területet értették alatta. A délszláv közigazgatás kiépítése de facto már a megszálláskor megkezdődött, a békeszerződés aláírása után de jure is életbe léptették a kiépítésre vonatkozó rendelkezéseket. A Délvidéket gyorsan és határozottan beépítették a jugoszláv közigazgatásba, melyet teljesen újra kellett építeni és centralizálni kellett. A magyar állam 1920. június 4-e után arra bíztatta a magyar tisztviselőket, hogy maradjanak helyben.

Bodó Barna, az EMTE egyetemi docense A székely közigazgatás és az autonómia című előadásában áttekintette a székely közigazgatás történetét, rámutatva, hogy a 18. századi modernizáció számolta fel a hagyományos székely rendtartást. Az erdélyi autonómia-diskurzus visszat a székelység történelmére utalás, erre az 1991 óta született mind a 16 autonómia-tervezet kitért. A modern Európában a közösségi alapú önkormányzat az általános, a magyar kisebbség is ennek alapján képzeli el az autonómiát. A román közigazgatás azonban nem közösségi, hanem territoriális alapon épül fel, eszerint az autonómia területre vonatkozna, azonban ez idegen test lenne Románián belül. A magyar közösség tehát a közigazgatás közösségi alapú újraszervezését szeretné elérni, mert ennek keretében a közösségi autonómia területi viták nélkül valósulhatna meg.

A harmadik előadást Kovács Tamás történész-levéltáros, az MNL OL munkatársa tartotta Egy nehéz barátság margójára – katonák és rendőrök a két világháború közötti elhárító munkában címmel. Rámutatott, hogy a belügyminisztérium volt a korszak legfontosabb minisztériuma, a belbiztonsági osztályt pedig közvetlenül a miniszter alá rendelték. Mind a rendőrség, mind a csendőrség, mind a katonaság rendelkezett hírszerző részleggel, kulcsfontosságú volt, hogy kié lesz a domináns szerep. A háborús évek alatt mindhárom szerv együttműködött, az elhárítási tevékenységet kiterjesztve. 1944-ben létrejött az Állambiztonsági Rendészet, amely a nyilas hatalom fontos támasza volt. Felső- és középvezetőit a háború után kivégezték, de sokan továbbszolgáltak, sőt, voltak, akik az Amerikai Egyesült Államok elhárításánál kötöttek ki.

Az első délutáni szekciót Rácz György, az MNL főigazgató-helyettese vezette le. Elsőként Marjanucz Lászlónak, az SZTE BTK egyetemi docensének adta meg a szót, aki A közigazgatás helyreállítása és működése a dél-alföldi térségben, különös tekintettel a nemzetiségi vonatkozásaira, 1921–1930 címmel tartotta meg előadását. A szerb és román hadsereg 1919 és során jelentős területeket szállt meg. A békeszerződés értelmében Csanád és Torontál megyék jelentős részét el kellett hagyniuk. A kiürítés után helyre kellett állítani a közigazgatást, a csonka megyéket új egységbe kellett foglalni. A határ által kettévágott földbirtokok vagyonjogi helyzetét, illetve az optálásban (azaz a másik állam állampolgárságát megigénylésben) érintett személyek viszonyait rendezni kellett. A folyamat nagyjából 1930-ra ért véget.

A második előadást Mayer László, az MNL VaML levéltárosa tartotta „… az ésszerűség és célszerűség legyen a döntő, nem a paragrafus rideg betűje…” Adalékok a Nyugat-magyarországi Kormánybiztosság történetéhez, 1919–1922 címmel. Felvázolta a kormánybiztossági tematika historiográfiáját, valamint az intézmény jogi hátterét. Részletesen bemutatatta azt a három személyt, aki ebben az időszakban viselte ezt a tisztséget Nyugat-Magyarországon, így Sigray Antalt (akitől a címbeli idézet is származott), Cziráky Józsefet és Almásy Sándort. Rámutatott, hogy a Vas Megyei Levéltárban szinte a teljes vonatkozó iratanyag megmaradt, így ezeknek alapján részleteiben meg lehet majd írni a kormánybiztossági intézmény történetét.

Harmadikként Paksy Zoltán, az MNL ZML főlevéltárosa kapott szót. Vármegyei közigazgatás és politika című előadásában rámutatott, hogy a vármegyéknek a középkor óta joguk volt feliratokat intézni a felettes szerveknek (azaz a királynak, illetve később az országgyűlésnek). Az 1886. évi XXI. tc. alapján erre továbbra is lehetőségük volt, amellyel rendszeresen éltek is. Egyes témákat több vármegye is támogatott. Ilyen felirat volt például Bocskai István koronája Bécsből hazahozásának kérése, amelyet tizenöt vármegye szignált. Az 1929. évi XXX. tc. jelentősen centralizálta a közigazgatást. A törvényhatósági bizottságokba szakértőket jelöltek ki (pl. rendőrfőkapitány, tanfelügyelő), egyes hatásköröket más bizottságokhoz utaltak át, valamint növelték a főispán jogkörét.

A szekciót Csősz Lászlónak, az MNL OL főlevéltárosának A magyar közigazgatás és a holokauszt című előadása zárta. A magyar zsidóságot nyolc hét alatt megfosztották jogaitól és gettókba kényszerítették, majd további nyolc hét alatt deportálták és meggyilkolták őket. Ezt a magyar közigazgatás hathatós segítségével sikerült végrehajtani. A német megszállók igen hatékony módszerrel dolgoztak: korlátozott szuverenitásért cserébe kollaborációt várva helyén hagyták a tisztségviselőket. A közigazgatásban ráadásul generációváltás zajlott le a ’30-as években, amelynek során a zsidósággal szemben radikálisabb fellépést váró, szélsőségesebb réteg került előtérbe. A zsidóság elleni fellépést tehát beolajozottan működő állami rendszer szolgálta ki. A mérsékelt hivatali elit a zsidóság egy részét munkaszolgálattal, illetve mentesítéssel próbálta megóvni, azonban a felsőbb utasításokat ők is végrehajtották. A széles körű érintettség okán ez a kutatási terület rendkívül érzékeny, rendkívüli alaposságot igényel, lefolytatása azonban nem várathat magára.


Rácz György, Marjanucz László, Mayer László, Paksy Zoltán, Csősz László. Fotó: a szerző

A konferencia zárószekcióján Szabó Csaba, az MNL főigazgatóhelyettese elnökölt. Elsőként Csonka Laurának, az MNL OL segédlevéltárosának adta meg a szót, aki A polgári demokratikus kormányok és a Tanácsköztársaság állami létének megítélése egy peranyag tükrében című előadásában az 1920-as, úgynevezett népbiztosperek anyagát vizsgálta. A Tanácsköztársaság bukása után azonnal megszületett az igény a proletárdiktatúra vezetőinek, résztvevőinek felelősségre vonására. Az ellenforradalmi erők tagadták a forradalmak által létesített államforma és jogrendszer törvényességét. A proletárdiktatúrát nem forradalomként, hanem bűncselekmények sorozataként kezelték. A népbiztospert követően a forradalmi kormányzatok vezetőit, így Károlyi Mihályt is perbe fogták. Tevékenységüket és a proletárdiktatúrát szorosan összetartozóként kezelték.

Másodikként Barna Attila, az NKE ÁKK egyetemi docense lépett a mikrofon elé. Az állam büntetőjogi védelmének változásai Magyarországon, az első világháború kitörésétől 1945-ig című előadásában az állam elleni bűncselekmények jogszabályi hátterét tekintette át és látta el magyarázatokkal. Ilyen bűncselekmények voltak a hűtlenség, a lázítás, a hűtlenség és az ezekbe foglalt tételek. A katonai és a diplomáciai hűtlenség esetei eltértek, a ’30-as évek katonai előkészületei azonban az előbbi szabályozást hozták előtérbe. 1938-ban háborús jogszabályok léptek életbe, ezeket fokozott szigor jellemezte.

Harmadik előadóként Peres Zsuzsanna, az NKE ÁKK dékánhelyettese szólalt fel. Előadása Az 1939. évi II. törvénycikk és következményei címet kapta. A honvédelmi törvény kapcsán részletezte a jog háború alatti korlátozott érvényesülését, kitérve arra, hogy a hatalommegosztás elvét gyakran felfüggesztik. Ennek jogszerűsége a különleges hatalomról szóló törvényekben kodifikálódik, amelyet mindkét világháború alatt életbe léptettek. Ezeket a háború végén fel kellett függeszteni. A törvény részletesen szabályozta a honvédelmi kötelezettséget is, és szankcionálta megszegését.

A konferencia utolsó előadását Urbán Attila, az ELTE ÁJK doktorandusza tartotta Az Államvédelmi Központ létrehozásának előzményei és szervezeti rendjének fő vonásai címmel, amelynek során a Horthy-korszak belbiztonsági szolgálatairól beszélt, rámutatva, hogy nehéz helyzetben van az a kutató, aki ezzel foglalkozik, mivel a terület jellegéből fakadóan kevés iratanyag maradt fenn. A központ létrehozása azt a célt szolgálta, hogy a különböző dimenziókban működő hírszerző szolgálatok tevékenységét összehangolja, amelyek számos esetben egymást zavarták működésük során.


Fotó: Czikkelyné Nagy Erika / Magyar Nemzeti Levéltár

A konferenciát Mikó Zsuzsanna, Peres Zsuzsanna, valamint Latorcai Csaba kiemelt társadalmi ügyekért felelős helyettes államtitkár záró gondolatai fejezték be. Hangsúlyozták, hogy a hatékony közigazgatáshoz annak szervezetét tudományos igénnyel kell vizsgálni, amelyhez a történelmi iratanyag ismeretére ugyanúgy szükség van. Az NKE és az MNL együttműködése lehetővé fogja tenni ezeknek közös, komplex vizsgálatát.

A két nap során számos érdekes előadást hallgathattak végig a jelenlevők, melyeket valamennyi szekció végén értékes vita kísért. Remélhetőleg a konferencia elindítja a párbeszédet a jog- és a történettudomány képviselői között, s a jövőben elindulhatnak olyan interdiszciplináris jellegű kutatások, amelyek a közigazgatás történetét mindkét aspektusból, együtt vizsgálják.

Szőts Zoltán Oszkár

Kapcsolódó cikkek:

Megtalált történetek a forradalom és a terror hétköznapjaiból

Ahol nyomot hagyott a történelem

Emberléptékű Trianon – A Magyar Nemzeti Levéltár felhívása

„Nem szeretheti nemzetét, aki múltját nem ismeri” – 150 éves a Századok

A helytörténet napja Szolnokon – Beszámoló a Levéltári Napról

Ezt olvastad?

Ormos Mária akadémikus, történész professzor több tucat monográfiája és tanulmányainak százai révén a történetírás meghatározó személyisége lett, akinek neve országosan